No se garantizó el derecho a la protección en salud, ni que los recursos del sector se ejercieran con criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, pues hubo una planeación, operación de compra y distribución de medicamentos deficiente.
El pasado 20 de febrero de 2021, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) realizó la tercera entrega de informes individuales sobre la revisión de la Cuenta Pública 2019 a la Cámara de Diputados, conforme lo mandata nuestra Constitución.
Conforme los criterios establecidos por la ASF para la integración de su Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019, fueron realizadas dentro del sector salud 9 auditorías a diversas entidades, a saber:
De Desempeño:
- 172-DS. Programa de Vacunación: Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia
- 176-DS. Prevención y Atención contra las Adicciones: Comisión Nacional contra las Adicciones.
- 162-DS. Adquisición de Medicamentos: Secretaría de Salud.
- 170-DS. Vigilancia Epidemiológica: Secretaría de Salud
De cumplimiento
- 177-DS. Gestión Financiera. Hospital Infantil de México Federico Gómez.
- 173-DS.Equipamiento de Unidades Hospitalarias en el Estado de Michoacán: Instituto de Salud para el Bienestar.
- 185-DS. Proyecto de Inversión para la Construcción y Equipamiento del Edificio para la Recuperación de Áreas Médicas y Ampliación del Servicio de Urgencias del Instituto Nacional de Rehabilitación, 2014-2019: Instituto Nacional de Rehabilitación Luis Guillermo Ibarra.
- 163-DS. Adquisición y Distribución Consolidada de Medicamentos y Material Terapéutico: Secretaría de Salud
De Evaluaciones de Políticas Públicas:
- 1368-DS. Evaluación de la Atención Médica Preventiva para Mujeres sin Seguridad Social: Secretaría de Salud
Aunque todas son interesantes por sí mismas, haremos una síntesis, en dos entregas, de las conclusiones más relevantes de dos autorías: la Adquisición de Medicamentos (162-DS) y la Adquisición y Distribución Consolidada de Medicamentos y Material Terapéutico (163-DS).
La auditoría de esta primera entrega, la 162-DS, es una auditoría de desempeño, es decir, revisar si las políticas públicas operan bajo los principios de eficacia, eficiencia y economía para otorgar información, análisis y perspectivas sobre el quehacer gubernamental para minimizar los costos de los recursos empleados; obtener el máximo de los insumos disponibles; lograr los resultados previstos además de verificar el impacto social y económico para la ciudadanía.
Auditoría de desempeño: 162-DS | Adquisición de Medicamentos | (compra centralizada del segundo semestre del 2019)
Los resultados del dictamen que previamente fueron discutidos con las autoridades de la Secretaría de Salud se emitieron el 5 de febrero de 2021. A continuación, presentamos los resultados por tema.
Objetivo. Fiscalizar que la Secretaría de Salud (SS) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en la adquisición de medicamentos aseguraron las mejores condiciones disponibles de compra y realizaron un abastecimiento suficiente y oportuno para contribuir a garantizar el acceso efectivo, universal y gratuito de la población a los medicamentos.
1) Regulación de la adquisición de medicamentos.
Se encontró que en la normativa general actual que regula las adquisiciones de bienes y servicios en la Administración Pública Federal, no existen conceptos básicos que definan qué son las adquisiciones, qué son las adquisiciones consolidadas y cuáles son sus características.
También, identificaron que los cambios legales, por ejemplo, la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (30 de noviembre de 2018) generó elementos que no son congruentes en la asignación de facultades y atribuciones; además, de duplicidad de funciones en los responsables.
La SHCP fue definida como responsable de las compras, pero al no contar con disposiciones que precisaran actividades, responsables y fines para llevar a cabo la consolidación de las compras, la SHCP designó a la SS como la responsable de definir la estrategia de contratación de medicamentos, material de curación y material radiológico y de laboratorio para el segundo semestre de 2019. Sin embargo, esta no acreditó los criterios utilizados para determinarlo, ni que haya sido resultado del análisis de las capacidades, funciones y recursos de la dependencia, ni definió los mecanismos de coordinación y responsabilidades de la SHCP como la encargada de planear, establecer, conducir y fungir como área consolidadora de las adquisiciones.
En la reunión de presentación de resultados finales y observaciones de la ASF a la SS, esta explicó que le corresponde a la Oficialía Mayor de la SHCP realizar las modificaciones y adecuaciones a las normas generales y específicas en materia de contrataciones públicas para llevar a cabo las adquisiciones consolidadas y que por su parte, la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales, estuvo verificando que existiera una planeación estratégica en las contrataciones consolidadas.
La Auditoría Superior de la Federación consideró que esto no es evidencia suficiente y pertinente que, aunado a que no existe una normativa emitida por la SHCP en su calidad de rectora de la política genera en materia de contrataciones públicas, decidió mantener dicha observación.
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Propuestas de la ASF para la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público a) Homologar y actualizar las atribuciones establecidas de conformidad con las reformas realizadas a la LOAPF en la que se señala que a la SHCP le corresponde planear, establecer y conducir la política general en materia de contrataciones públicas y a la SFP le corresponde conducir y aplicar la política de control interno, prevención, vigilancia, inspección y revisión de contrataciones públicas. b) Precisar las atribuciones de la SHCP, así como las funciones de las Unidades de Administración y Finanzas de las dependencias o sus equivalentes en las entidades de la APF, en materia de consolidación de adquisiciones. c) Establecer que en la planeación de los procedimientos de compra de bienes y contratación de servicios, en los que la SHCP funja como área consolidadora, se cuente con unidades y equipos especializados que apoyen la implementación del proceso de planeación y coadyuven a definir los bienes y servicios que cada sector de la APF necesite, la forma de adquirirlos y los mecanismos para asegurar que su compra garantice las mejores condiciones de contratación, conforme a las características específicas, criterios técnicos de especialización y sectores a los que pertenezcan los bienes y servicios a adquirir. d)Incluir las definiciones de adquisición, adquisición consolidada, así como establecer de manera clara las características de los procesos y procedimientos desde la planeación, programación, presupuestación y coordinación con las instituciones públicas participantes en la implementación de los procesos de las adquisiciones consolidadas. Efecto esperado: Fortalecer el proceso de planeación establecimiento y conducción de la política general en materia de contrataciones públicas, cuando se realicen procedimientos de consolidación ejecutados por la SHCP. |
2) Planeación de las adquisiciones de medicamentos.
Para la definición de las compras sujetas de contratación consolidada, la SHCP no acreditó los criterios metodológicos ni evidenció en qué medida la planeación de las adquisiciones públicas fue un medio eficaz para la consecución de los fines y objetivos económicos establecidos en la carta magna. Asimismo, la SS no evidenció su colaboración con la SHCP, ni con las entidades del sector salud, en el fortalecimiento del proceso de planeación para la adquisición consolidada de medicamentos, ni mecanismos de coordinación efectivos para llevar a cabo la planeación del gasto público del sector en ese rubro.
La SHCP careció de coordinación interinstitucional en la planeación de la adquisición consolidada de medicamentos en 2019, a fin de que los bienes a consolidar contaran con un análisis de la información presupuestaria y de los registros generados en el sistema CompraNet que permitieran identificar aquellas adquisiciones susceptibles de un proceso de contratación consolidada. Además, no acreditó que, con el análisis de los grupos focales, se produjera un ahorro presupuestal derivado de la reducción del 43.9% de claves, ni la forma en que el análisis de estas se realizó mediante procedimientos utilizados en las mejores prácticas terapéuticas.
No hay certeza del monto ejercido por la SS en la adquisición consolidada de medicamentos para el segundo semestre de 2019, ya que los registros proporcionados por la dependencia sólo son estimados conforme a las cantidades máximas o mínimas de los pedidos, por lo que no son un dato exacto al no estar acompañado del volumen real de la compra, y tampoco es verificable que en estos pedidos el procedimiento de licitación pública haya asegurado las mejores condiciones de compra. Ahora bien, la SS cuenta con el Programa Anual de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios (PAAAS) para la adquisición consolidada de medicamentos; sin embargo, no justificó la metodología usada para su definición, ni acreditó la utilidad de su programa para la planificación precisa y acorde con sus necesidades.
La recomendación de la ASF es que SHCP diseñe, norme e implemente los procedimientos y mecanismos de coordinación necesarios para que, en los casos en que la conducción sea delegada a otra dependencia o entidad, se defina conjuntamente los bienes a adquirir.
Para asegurar que las requisiciones realizadas correspondan a las necesidades programadas y sean satisfechas en tiempo y forma, se sugirió que se haga un análisis de la información presupuestaria, los registros generados en CompraNet, los criterios y especificaciones técnicas, la revisión coordinada de la demanda desagregada para que el área consolidadora, cuente desde el proceso de planeación con la información completa y oportuna.
A la SS se le recomendó que integré su PAAAS, objetivos y metas a corto, mediano y largo plazos, una calendarización física y financiera de los recursos necesarios, unidades responsables, existencia en cantidad suficiente de los bienes y plazos estimados de suministro. En los casos en que conduzca o participe en las contrataciones consolidadas de medicamentos, diseñe e implemente mecanismos de control y coordinación con las áreas requirentes de las unidades que componen su estructura orgánica.
3) Operación de la adquisición consolidada de medicamentos.
La SHCP evidenció que la falta de actualización de sus normas reglamentarias para implementar las adquisiciones consolidadas ocasionó que no cumpliera con sus funciones establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y argumentó que “no fungió como ente consolidador para el procedimiento de adquisición de medicamentos del segundo semestre de 2019, al únicamente estar facultada a partir del 15 de noviembre de 2019 para llevar a cabo los procedimientos de contratación consolidados. Sin embargo, se coordinó, colaboró y apoyó a la Secretaría de Salud (SS) en este procedimiento”.
La “Investigación de Mercado para la Contratación Consolidada de Bienes Terapéuticos (Medicamentos, Material de Curación, Material Radiológico y de Laboratorio) para el Ejercicio 2019 (Segundo semestre 2019)”, fue elaborada por la SS, pero careció de una metodología formalmente establecida, para el análisis de la información de las cotizaciones y precios, así como de mecanismos de evaluación de la utilidad y contribución para asegurar las mejores condiciones de compra para el Estado.
La ASF identificó en CompraNet, 29 expedientes distintos vinculados a la licitación LA-012000991-E82-2019. En total se contrataron 24,335,673.0 miles de pesos en 1,104 pedidos, de los cuales la mitad (12,178,652.6 miles de pesos) fueron llamados “otras contrataciones”. Estos 444 pedidos fueron clasificados en un concepto que no está definido como un procedimiento de contratación por la legislación nacional. Además, no se acreditó que corresponda al total de pedidos realizados como resultado de la adquisición consolidada de 2019.
La SS careció de información de los resultados de las adquisiciones de medicamentos que se realizan, por lo que no se garantizó si las compras correspondieron y fueron suficiente para cubrir la demanda de las dependencias y entidades involucradas en el procedimiento consolidado de adquisición de medicamentos.
Se adjudicaron un total de 1,206 claves de medicamentos, material de curación, material radiológico y de laboratorio, por un monto de 7,169,594.1 miles de pesos; de los cuales 5,042,605.3 miles de pesos (70.3%) correspondieron a 1,138 (94.4%) claves adjudicadas por el método de precios máximos de referencia y 2,126,988.8 miles de pesos (29.7%) a 68 (5.6%) claves por ofertas subsecuentes de descuento.
Por monto de la licitación, 21 proveedores tuvieron una participación por arriba del 1.0%, acumulando entre ellos el 67.1% del total (4,812,022.1 miles de pesos) con la adjudicación de 400 claves (33.2%). El 19.4% del monto correspondió a un solo licitante con 1,393,352.3 miles de pesos en 90 claves adjudicadas (7.5%).
Se le recomendó a la SHCP que aclare a qué corresponden y la forma en que se realizaron los procedimientos clasificados como «otras contrataciones», que no se establecen en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Además, se le recomendó que diseñe, norme e implemente los mecanismos de control, coordinación y seguimiento con las dependencias y entidades participantes en las contrataciones consolidadas, para contar con información integrada y completa de los resultados de los procesos de compras consolidadas.
4) Seguimiento y evaluación de la adquisición consolidada de medicamentos.
Si bien el Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (CAAS) de la SS elaboró informes trimestrales de la adquisición consolidada de medicamentos, estos solo consideraron el seguimiento del presupuesto destinado a las contrataciones y no evidenció los criterios metodológicos implementados para analizar las necesidades en materia de medicamentos, ni las mejoras propuestas como resultado del seguimiento para corregir los procesos de contratación y ejecución que permitan satisfacer los objetivos relacionados con la consolidación de medicamentos en el Sistema Nacional de Salud. Tampoco se acreditó la implementación de un sistema de indicadores en salud que permita dar seguimiento y evaluar los resultados de las actividades de la secretaría en la adquisición consolidada de medicamentos, salvo el indicador “Porcentaje de pacientes con recetas surtidas en forma completa en el primer nivel de atención”, cuyo dato no es suficiente ni pertinente para evaluar los resultados de la nueva estrategia de contrataciones públicas aplicada a la adquisición consolidada de medicamentos.
5) Obtención de las mejores condiciones de compra para el Estado
Ni la SHCP o la SS contaron con instrumentos de medición y evaluación para asegurar que la planeación, establecimiento y conducción de las contrataciones consolidadas de medicamentos propiciaran las mejores condiciones de compra para el Estado.
Las actividades reconocidas por la SHCP como medidas para combatir actos de colusión no contaron con elementos técnicos y metodológicos formalizados.
6) Atención de la demanda consolidada de medicamentos
La SHCP no contó con mecanismos para asegurar que las requisiciones de medicamentos de 2019 correspondieran con las necesidades establecidas en los Programas Anuales de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (PAAAS) de las dependencias y entidades participantes en la compra consolidada; por su parte, la SS no acreditó la realización de una revisión coordinada de los PAAAS y careció de evidencia respecto de la demanda agregada utilizada para realizar la adquisición consolidada del segundo semestre de 2019, sobre las claves declaradas desiertas y el volumen que representó en relación con lo programado a adquirir.
7) Disponibilidad y distribución de medicamentos
Ante la ausencia de criterios técnicos y metodológicos para cuantificar la existencia y disponibilidad de medicamentos, no fue posible evaluar si la adquisición consolidada de medicamentos compra de 2019 garantizó el derecho a la salud. Además, la SS no evidenció la implementación alguna de actividades que promovieran y garantizaran el acceso efectivo, universal y gratuito de la población a los medicamentos.
Tampoco es posible conocer si hubo un suministro completo y oportuno a la población de los medicamentos, pues no hubo coordinación entre las Secretarías de Hacienda y Salud, para diseñar e implementar un procedimiento de la cadena de suministro, considerando los mecanismos de distribución.
Para 2019, la SS no demostró si la nueva estrategia de contrataciones públicas contribuyó a lograr el acceso a medicamentos que garantice el derecho a la protección de la salud.
Consecuencias Sociales
En opinión de la ASF, la gestión de la SS y la SHCP en la adquisición consolidada de medicamentos para 2019 fue deficiente al no asegurarse que en la planeación y operación de compra y distribución se obtuvieran las mejores condiciones para el Estado, ni de su acceso efectivo, universal y gratuito.
No se garantizó el derecho a la protección en salud y que los recursos del sector se ejercieran con criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, ya que el marco normativo general y específico fue insuficiente e incongruente para regular los procesos de adquisición y delimitar las atribuciones, además de presentar una posible antinomia por la falta de actualización.
La planeación de la adquisición consolidada de medicamentos careció de metodologías para la identificación de bienes y servicios a consolidar, en la establezcan mecanismos de coordinación interinstitucional y control para la definición e integración de los programas de adquisición.
Para la operación no se acreditó una participación coordinada en los acuerdos de consolidación y elaboración de estudios de mercado por la falta de procedimientos formalmente establecidos, por lo que el fallo de la licitación LA-012000991-E82-2019, correspondiente a la adquisición consolidada de medicamentos en 2019, no contó con información clara e integral del ejercicio presupuestal y de los pedidos realizados para garantizar la suficiencia de las compras para atender la demanda de medicamentos, ni con mecanismos de seguimientos y evaluación efectivos para la adquisición consolidada de medicamentos.
En cuanto al abastecimientos no se establecieron mecanismos de control para asegurar las necesidades y programación de adquisición realizadas en 2019, y se careció de instrumentos de medición, control y evaluación de disponibilidad y de los procedimientos de análisis para establecer una cadena de suministro óptima que promueva la eficiencia y eficacia de la distribución y abasto consolidado de medicamentos.
En opinión de la Auditoría Superior de la Federación, si las Secretarías de Salud y de Hacienda atienden sus recomendaciones, como son la modificación y adecuación a las nuevas estrategia de contratación del marco regulatorio en materia de adquisiciones consolidadas de medicamentos; se fortalezcan los procesos de planeación y operación de la adquisición consolidada de medicamentos; exista una colaboración coordinada; se establezcan sistemas de información integrados y completos de los procesos de compra consolidada, se podrá garantizar el derecho de protección social a la salud.
Cabe mencionar que, el Programa Anual de Auditorías para la fiscalización de la Cuenta Pública 2020, que ya está en marcha, ahora considera la auditoria de Adquisición y distribución consolidada de medicamentos dentro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por lo que habrá que esperar los resultados de esta compra que está siendo realizada por la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) y el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI).
Por: Maricarmen Velázquez, integrante del Comité editorial de códigoF.
Fuentes:
Auditoría Superior de la Federación. (febrero, 2021).
Auditoría de Desempeño: 2019-0-12100-07-0162-2020 Adquisición de Medicamentos Secretaría de Salud.
Auditoría Superior de la Federación. (febrero, 2021).
Informe General Ejecutivo.
Auditoría Superior de la Federación. (s.f.). (febrero, 2021).
Tipos y enfoques de Auditoría.
Auditoría Superior de la Federación. (s.f.). (febrero, 2021).
Programa Anual de Auditorías para la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2020.
