Sin evidencias de ahorros o reducción de precios en la compra de medicamentos de 2019: Auditoría Superior de la Federación.

En esta segunda entrega, (ver primera entrega) presentamos los hallazgos de la auditoría de cumplimiento 163-D Adquisición y Distribución Consolidada de Medicamentos y Material Terapéutico, realizada a la Secretaría de Salud por la Auditoría Superior de la Federación a la cuenta pública 2019, en la que se señalan, objetivamente y con pruebas, múltiples deficiencias en el proceso de compra realizado por la Secretaría de Salud en 2019 y que, ahora forma parte del desabasto público actual.

El objetivo de dicha auditoría fue fiscalizar la gestión financiera realizada por la Secretaría de Salud, al presupuesto destinado para la adquisición consolidada y distribución de medicamentos y material terapéutico para el 2019. Comprobar que el presupuesto se haya ejercido y registrado conforme a los montos aprobados, bajo las disposiciones legales y normativas aplicables y, principalmente, que los objetivos de dicho presupuesto, en este caso, cubrir las necesidades de los pacientes, se hayan cumplido.

Sin embargo, no fue posible demostrar que las necesidades de cada una de las instituciones de salud participantes hayan sido cubiertas y tampoco se pudo evidenciar un ahorro logrado en la compra de medicamentos. Así mismo, tampoco se pudo determinar si se obtuvo una reducción en el precio de distribución de los bienes adquiridos y por ende un ahorro logrado.

Durante la auditoría se determinó un monto por aclarar equivalente a 8,918,261.06 pesos: 2,594,547.76 pesos del IMSS y el restante por el INSABI, en ese entonces por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS) o Seguro Popular (3,527,361.13 y 2,796,352.17 pesos). Cabe destacar que, estos montos son por la falta de aplicación de penas convencionales a proveedores.

Otros resultados de la Auditoría se refieren a la necesidad de contar con una planificación estratégica y operativa, la implementación de controles internos y de aseguramiento de calidad de los productos.

En total, la ASF emitió 26 resultados. En 2 no se detectaron irregularidades y 3 fueron solventados por la entidad fiscalizada antes de la emisión del informe. Los 21 resultados restantes generaron: 17 recomendaciones, 15 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria y 3 pliegos de observaciones.

Del documento de 80 páginas, destacamos como claves, las siguientes cinco:

1. En la compra del segundo semestre del 2019, el Gobierno instrumentó por primera vez, la compra centralizada de medicamentos y material de curación a nivel nacional e internacional con esquemas de abastecimientos simultáneo. Participaron 27 instituciones públicas de salud: de la Ssa (4 unidades responsables, 4 órganos desconcentrados y 13 organismos descentralizados), la CNPSS, el ISSSTE, el IMSS, el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, PEMEX y la SEMAR.
2. La CCINSHAE realizó la consolidación de los bienes y la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la SS fue el área contratante, y quien elaboró el proyecto de la convocatoria a la licitación.
3. La Ssa y la SHCP suscribieron con la UNOPS (16-may-19) un Acuerdo de Colaboración (vigencia: 16 de mayo al 16 julio de 2019), para que ésta brindará asesoramiento en el procedimiento de compra consolidada de medicamentos y material de curación. Dicho servicio tuvo un costo de 541.0 miles de dólares, pero no acreditaron que antes de formalizar el Acuerdo, contara con el dictamen de la SRE que da origen a dicha contratación, tampoco revisaron la suficiencia presupuestaria para cubrir el pago ni verificaron que, antes de realizar el tercer y último pago, se tuvieran los entregables de la UNOPS.
4. Se requirieron en total 3,988 partidas, pero en la investigación de mercado solo incluyeron 3,257 sin justificación. No se contemplaron 3 grupos de suministro correspondientes a 34 partidas y en la demanda agregada de 3,189 partidas no se presentaron cifras definitivas de las cantidades mínimas y máximas por solicitar, requisito necesario para garantizar la transparencia del procedimiento y conocer las necesidades de cada una de las áreas requirentes. De las 3,257 partidas licitadas, solo el 36% fueron adjudicadas (1,181), de las partidas que no fueron licitadas la Ssa no proporcionó información al respecto y tampoco determinó el estatus de las partidas licitadas (731 no se licitaron; 1,895 se declararon desiertas; 167 canceladas y 14 sin estatus). Dentro de las partidas declaradas desiertas o canceladas (2,062) se incluyen, por lo menos, 18 partidas correspondientes a medicamentos oncológicos.
5. Finalmente, no se contó con información estadística de los costos ejercidos anteriormente en las compras de los bienes efectuadas por las 27 instituciones públicas participantes y no se cuenta con un documento que evidenciara el ahorro logrado; por lo anterior, no existe un parámetro de comparación de costos. Tampoco se pudo determinar si se obtuvo una reducción en el precio de distribución de los bienes terapéuticos adquiridos, pues no hay información estadística de los costos ejercidos anteriormente, y tampoco se emitió un documento que evidenciara el ahorro logrado.

Sin embargo, para comprender mejor el análisis realizado por la Auditoría, ampliamos la información, con quince resultados, presentados a continuación:

1. Existió por parte de la CCINSHAE una falta de supervisión documental, suficiencia presupuestaria y de existencias de las instituciones participantes, durante el proceso de consolidación.
2. No tomaron en cuenta las sugerencias del Testigo Social: falta de los números de oficio de la disponibilidad presupuestal de las instituciones y un error en el criterio de adjudicación. Tampoco se atendió la sugerencia de que una vez realizadas las contrataciones se debería calcular el ahorro que se lograría y dejar constancia de ello en el expediente.
3. No existe lineamiento o manual que especifique las funciones y procedimientos de cada uno de los participantes de los procesos de la adquisición, así como de los servicios de distribución en contrataciones consolidadas. Asimismo, no existen controles que garanticen que los objetivos de las contrataciones consolidadas se llevaron a cabo, de conformidad con la normativa aplicable.
4. La SS no atendió las observaciones y recomendaciones de la UNOPS, por ejemplo:
5. “La compra consolidada estaba encaminada a los Titulares que cuenten con Registros Sanitarios de los bienes terapéuticos con el fin de lograr precios más competitivos; sin embargo, la UNOPS señaló que aplicar el criterio de titularidad de los Registros Sanitarios se considera un factor de riesgo, ya que se restringe la participación de proveedores históricos en este tipo de procesos (distribuidores).
6. Se identifica un potencial riesgo, al requerir, por ley, un buen sustento y justificación para definir el tipo de licitación que se seleccionará, sobre todo en el proceso de compra consolidada, y más, al no contar con una Licitación Nacional Previa y que se hubiera declarado desierta.”
7. No se demostró cómo las áreas requirentes, contratantes y administradoras de los contratos de servicios identifican y evalúan periódicamente los riesgos de origen interno y externo respecto a realizar los procedimientos de adjudicación de la adquisición y distribución consolidada de medicamentos y material terapéuticos. El IMSS y el INSABI, no contaron con políticas y procedimientos de archivo de los documentos que soportan las contrataciones consolidadas de bienes y servicios, así como mecanismos de supervisión incorporados a su operación.
8. Irregularidades para determinar el procedimiento que se llevaría a cabo para la adquisición. Durante la investigación de mercado se determinó que el requerimiento incluyera únicamente medicamentos genéricos, por lo que no se consideraron medicamentos de patente ni de fuente única, lo que limitó la participación de posibles proveedores, afectando el proceso de competencia y libre concurrencia, ya que, como se menciona en resultados posteriores, existen medicamentos de patente o de fuente única que pudieron haberse adjudicado en partidas declaradas como desiertas.
9. No se acreditó que se haya realizado una estimación del precio que tendría la contratación de los bienes y se limitó la participación al considerar únicamente a los titulares de registros sanitarios.
10. “El criterio de adjudicación se fundamentó en el artículo 28, fracción III, de la LAASSP, el cual señala que para poder aplicar una Licitación internacional abierta tuvo que existir una licitación de carácter nacional y declararse desierta, o bien, se estipule para las contrataciones financiadas con créditos externos otorgados al Gobierno Federal o con su aval; no obstante, para el caso de la Convocatoria con número LA-012000991-E82-2019, previo a dicha licitación, no existió una Licitación de carácter nacional que fuera declarada desierta, ni fue financiada por créditos externos, por lo que no aplicaba realizar un procedimiento de Licitación Internacional Abierta.”
11. Para la contratación consolidada del Servicio Integral de Logística de Almacenamiento y Distribución, no se designó al representante de las áreas requirentes, ni al responsable de administrar y verificar el cumplimiento de los contratos. No proporcionaron el documento que acreditó que las instituciones públicas contaran con suficiencia presupuestal para participar en la contratación, ni la autorización para destinar recursos del Fondo de Gastos Catastróficos para contar con recursos para hacer frente a las obligaciones derivadas de la contratación del servicio. Al realizar la investigación de mercado para la contratación del Servicio no se acreditó la recepción de las 95 cotizaciones mencionadas, ni la publicación de la convocatoria, la recepción de preguntas, la publicación de respuestas ni la documentación del proceso competitivo realizado por la SHCP. Se adjudicó de manera directa, sin acreditar el supuesto de excepción a la Licitación Pública y no se cuantificaron las posibles pérdidas o costos adicionales de dicha decisión.
12. De acuerdo con la Convocatoria, cada área requirente sería la responsable de la formalización de sus respectivos instrumentos contractuales, pero la Ssa no tuvo información respecto de cuáles partidas fueron contratadas por cada Institución Pública Participante ni de los montos contratados. Ante esto, la ASF solicitó a la CCINSHAE la relación definitiva de los contratos y pedidos adjudicados en la E82. Informó que, suscribió como área requirente y administradora 151 pedidos, los cuales involucran 8 hospitales, 2 institutos y 1 unidad médica sectorizada de la secretaría; no obstante, dicha comisión no dio seguimiento a la ejecución de los pedidos referidos, por lo que no cumplió con las obligaciones contraídas en los mismos.
13. La entonces CNPSS no contó con Matriz de Indicadores de Resultados ni procedimientos de planeación estratégica e indicadores de desempeño asociados a la adquisición y distribución. No presentó documentación que acreditara el seguimiento de la contratación consolidada. Contó con un presupuesto modificado y ejercido de 825,401.8 miles de pesos. Formalizó 120 contratos en 2019, 94 de ellos se ejercieron por 454,237.4 miles de pesos. De los restantes 26 contratos se desconoce si se realizaron las adquisiciones y si se cubrieron las necesidades de los medicamentos. No verificaron que 30 remisiones contaran con la fecha de recepción y aceptación por parte de los operadores logísticos. En 95 remisiones, no se contó con el acuse de recepción a entera satisfacción por parte de los operadores logísticos. Por esto se presume un probable daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda Pública por 3,527,361.13 pesos, por la falta de aplicación de las penas convencionales a los proveedores con que entregaron los bienes terapéuticos al operador logístico con un atraso de 1 a 56 días naturales. Además de 2,796,352.17 pesos por la falta de documentación comprobatoria del gasto por 2,229,859.12 pesos correspondiente al contrato CNPSS-SALUD-EDOS-005-2019 y por la falta de aplicación de las penas convencionales a los prestadores de los servicios de los contratos CNPSS-SALUD-EDOS-005-2019, CNPSS-SALUD-EDOS-008-2019 y AD41-III-CON-CNPSS-SALUD-EDOS-010-2019, debido a atrasos de entre 2 y 44 días naturales en la entrega de los bienes terapéuticos a los almacenes de destino por 566,493.05.
14. El IMSS contó con un presupuesto ejercido en 2019 de 746,407,906.3 miles de pesos. No se proporcionó evidencia de la invitación de la SS para participar en la licitación consolidada E82, ni del envió de sus necesidades de medicamentos, material de curación, material radiológico y de laboratorio, ni del almacenamiento y distribución. Tuvo 926 partidas desiertas de las que 807 se obtuvieron con mecanismos locales. En total, formalizó 200 contratos de los cuales, en 2019, solo 167 de éstos ejercieron recursos por 1,405,714.6 miles de pesos. Para la contratación del servicio integral de logística de almacenamiento y distribución de bienes terapéuticos, el IMSS formalizó 12 contratos de los cuales, durante 2019, en 7 de ellos se ejercieron recursos por 20,881.6 miles de pesos.
15. Se presume un probable daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda Pública por 2,594,547.76 pesos por la falta de aplicación de las penas convencionales a las que se hizo acreedor el proveedor del contrato número U190134 (importe de 2,109,708.79 pesos), del contrato número U190216 (226,517.10 pesos y del contrato número U190219 (258,321.87 de pesos).

Como se podrá interpretar, la información de la Auditoría es sumamente reveladora de las consecuencias de implementar un nuevo mecanismo de compra, sin planeación, conocimiento técnico, herramientas necesarias y sobre todo sin la contribución de los actores que, cuentan con experiencia y propuestas que pueden mejorar el proceso de abasto nacional.